治安管理處罰法一直有“小刑法”之稱，法案中一半以上行為和刑法中的行為樣態(tài)是相同的，只是情節(jié)輕重不同。該法于2006年正式實施，此次為首次大修。在刑法已經(jīng)降低最低刑事責任年齡之后，治安管理處罰法的修訂也對近些年未成年人違法犯罪領(lǐng)域關(guān)注度較高的問題做出了回應(yīng)。

中國政法大學未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧告訴《中國新聞周刊》，立法者試圖在保護大多數(shù)輕微違法未成年人并“拉一把、救一下”的同時，也要向極少數(shù)屢教不改，或者實施嚴重危害行為的未成年人及其監(jiān)護人發(fā)出明確信號：法律并非無能為力。

不過，北京師范大學法學院副教授蘇明月提出，未成年人正處于心理發(fā)育和社會認知的關(guān)鍵期，對未成年人行政拘留的保護機制要到位，執(zhí)行措施要規(guī)范。長期來看，行政拘留不能成為替代教育的“簡便手段”。

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可拘留年齡降至14歲

近年來，我國未成年人違法犯罪數(shù)量總體呈上升趨勢。最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021—2023年，人民法院共審結(jié)未成年人犯罪案件73178件，判處未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2％至2.5％。2024年，全國檢察機關(guān)受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人101526人，較上一年度上升4.3％。

全國人大常委會法制工作委員會刑法室處長張義健接受媒體采訪時指出，從實踐情況來看，一些違法犯罪的未成年人，故意利用（行政拘留）年齡不夠、故意利用不執(zhí)行拘留的規(guī)定，反復(fù)砸停放汽車的玻璃窗、反復(fù)撬臨街店鋪進行盜竊，甚至有上百次違法記錄。

“一些公安干警、基層干部表示，看著這些孩子明目張膽違法，卻又無能為力，此前的治理手段實際上是失靈的?！碧K明月說。

因此，本次治安管理處罰法修訂，調(diào)整了未成年人行政拘留執(zhí)行條件。中國政法大學未成年人事務(wù)治理與法律研究基地主任李紅勃告訴《中國新聞周刊》，此次修法呼應(yīng)銜接了2021年刑法下調(diào)的刑事責任最低年齡，對未成年人違法行為構(gòu)建起階梯式的懲罰機制，使得治安管理處罰法這一“小刑法”充分發(fā)揮其預(yù)防犯罪功能。同時，新規(guī)對公安人員也作出強義務(wù)的提醒，對于達到處罰標準的未成年人違法行為，必須依法啟動懲罰。

值得注意的是，新規(guī)并非簡單降低處罰年齡，而是設(shè)置了“情節(jié)嚴重、影響惡劣”“一年內(nèi)二次以上”等嚴格適用條件。苑寧寧表示，其目的是確保拘留措施僅適用于極少數(shù)突破社會底線的個案，為處理實踐中“破底線”現(xiàn)象提供法律依據(jù)。

5月20日，江蘇揚州市寶應(yīng)縣，民警在中學校園為學生們講解預(yù)防校園欺凌知識。圖/IC

教育和處罰相結(jié)合

行政拘留是治安管理處罰法規(guī)定的處罰種類中唯一剝奪人身自由的處罰，期限一般為5—15日，嚴重性僅次于刑罰中的管制、拘役和有期徒刑。多位學者強調(diào)，對未成年人行政拘留的保護機制要到位，執(zhí)行措施要規(guī)范。

蘇明月告訴《中國新聞周刊》，未成年人正處于心理發(fā)育和社會認知的關(guān)鍵期，需要考慮到的是，拘留可能會對他造成心理創(chuàng)傷；拘留期間學業(yè)會中斷；被關(guān)押的經(jīng)歷也可能給他帶來污名化的身份標簽。此外，目前多數(shù)地區(qū)的拘留所主要服務(wù)對象是成年人，管理偏成人化和懲戒化，尚未完全針對未成年人的成長特征進行適配。因此，行政拘留未成年人不能輕率使用，也不能成為替代教育的“簡便手段”。

苑寧寧同樣表示，如果反復(fù)被拘留，一些未成年人可能覺得無所謂了，反正最多15天之后就能出來，反而強化了他的反社會認知，增加再次違法的風險。

立法者也意識到不能“一關(guān)了事”。因此，新規(guī)銜接了對未成年人的矯治教育措施，規(guī)定“對因不夠年齡不予治安處罰或者不執(zhí)行拘留的未成年人，公安機關(guān)應(yīng)當依照預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，采取相應(yīng)矯治教育等措施”。

預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的九種矯治教育措施包括：予以訓誡；責令賠禮道歉、賠償損失；責令具結(jié)悔過；責令定期報告活動情況；限制行為或接觸對象；接受心理輔導(dǎo)、行為矯治；參加社會服務(wù)活動；接受社會觀護；其他適當?shù)某C治教育措施。

蘇明月說，這些措施既有教育引導(dǎo)，也包含社會限制，由公安機關(guān)決定和實施，可以避免對未成年人一放了之。新修訂的治安管理處罰法如此規(guī)定，不是在擴大處罰權(quán)，而是在強化保護責任，整體銜接上了我國未成年人犯罪預(yù)防和治理工作。

治理校園欺凌

近年來，越來越多的學生欺凌現(xiàn)象走入公眾視野，一些極端學生欺凌事件中，被欺凌學生及其家庭遭遇嚴重創(chuàng)傷，引發(fā)輿論關(guān)注。

在多位學者看來，此前法律針對學生欺凌的處罰機制存在局限。蘇明月稱，學生欺凌通常依賴如民法典中涉及人身傷害、精神損害、侵權(quán)賠償?shù)葪l款來處理，但偏事后追責，而且論證復(fù)雜。此外，還可以適用刑法中故意傷害罪、侮辱罪、強制猥褻罪等相關(guān)條款，但適用起點高，僅限于構(gòu)成犯罪的極端嚴重情形?，F(xiàn)實情況中，很多學生欺凌行為并未達到刑事標準，也不便提起民事訴訟，長期處于“法不及”的模糊地帶，結(jié)果往往是由學校內(nèi)部消化，不了了之，甚至出現(xiàn)“受害者轉(zhuǎn)學、施害者留?！钡默F(xiàn)象。

此外，新規(guī)明確，學校不按規(guī)定報告或者處置嚴重學生欺凌的，責令改正并建議有關(guān)部門對責任人員依法予以處分。

現(xiàn)實中存在部分學校因?qū)W生欺凌事件處理難度大、害怕影響聲譽或考核而存在瞞報、淡化處理甚至掩蓋問題的傾向，導(dǎo)致欺凌長期化、升級化。苑寧寧說，根據(jù)新規(guī)，學校如果不作為，校長、班主任、分管領(lǐng)導(dǎo)等都有可能被依法追責，“這是強有力的倒逼機制，督促學校正視學生欺凌問題，把學校的治理責任從紙上落到人頭上”。

呼吁構(gòu)建少年司法體系

不過，在多位學者看來，使用治安管理處罰法規(guī)制少年越軌行為的效果終究有限。蘇明月說，這部法律的功能著眼于即時處置，與未成年人的心理和整體需求是不一致的。從中長期看，要實現(xiàn)真正的長久治理，應(yīng)建立一套更適合未成年人的違法犯罪預(yù)防和懲戒措施，也就是少年司法制度。這也是多數(shù)國家規(guī)制低齡違法犯罪行為的路徑。

中國政法大學刑事司法學院教授皮藝軍也提出，未成年人保護在立法上需“另起爐灶”，建立獨立的少年司法制度。他表示，用成人理念去指導(dǎo)少年法是不合適、不公正的，需要有獨立的理念、原則、程序和實體法來處理未成年人違法犯罪問題。

什么是少年司法制度？蘇明月說，在治理低齡未成年人犯罪或觸罪問題上，少年司法制度能突破我國現(xiàn)行的刑事司法之內(nèi)與刑事司法之外這種二元模式，建立與刑事司法制度、兒童福利行政制度并行的三元模式，將一般違法未成年人、觸罪但未達刑責年齡的未成年人、已達到刑責年齡的犯罪未成年人都納入少年司法制度內(nèi)，由專業(yè)的少年法院法官綜合評估個體行為的社會危害性、人身危險性、成長環(huán)境、監(jiān)護能力等要素，作出適度合理的“保護處分”。

究其原因，是未成年人違法犯罪行為不僅關(guān)乎自我控制能力，還有家庭監(jiān)護、同輩影響、社會環(huán)境等因素共同起作用。運用少年司法體系對其評估時，應(yīng)調(diào)查分析釀成惡果的成因，努力改善其生長環(huán)境，將重點放在再犯風險的防范。

“立法者需要意識到，未成年人的人生還很長，制度的最終目標不能只是制止違法行為，更要幫助其回歸正常生活軌跡。”蘇明月強調(diào)，行政拘留可以作為最后防線中的一環(huán)，但絕不能成為“常規(guī)反應(yīng)”。讓未成年人走回正道，才是每一項法律規(guī)范的最終追求。